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Dialogue territorial – actes de la journée du 24 novembre 2016

Le 24 novembre 2016, la Fédération Nationale d’Agriculture Biologique (FNAB) [1] organisait une journée exploratoire à Montreuil à destination d’acteurs locaux de divers horizons [2] sur la pratique du dialogue territorial pour « éviter les blocages dans les projets liés à l’eau et l’agriculture ».

Retour sur cette journée riche en enseignements qui visait à :

  • Mesurer l’apport du dialogue territorial dans la construction de projet de territoire (notamment sur les zones à enjeu eau : bassins versants, aires d’alimentation de captages) dans l’émergence d’innovations méthodologiques et de pratiques vertueuses.
  • Échanger entre néo-praticiens du dialogue territorial (réussites et difficultés à mettre en œuvre des démarches de dialogue territorial, dynamiques déployées in-fine).

Dialter : Le dialogue territorial pour améliorer les pratiques agricoles

Les démarches de concertation favorisent le dialogue, la construction de diagnostics et de projets partagés, permettant de dépasser certains blocages dans des projets autour de la protection de la ressource en eau. C’est parfois même la seule option.

Le dialogue territorial vise à rapprocher des acteurs ayant des intérêts différents ou divergents afin de leur permettre de travailler ensemble pour gérer leur environnement, collaborer dans le lancement d’un projet, régler un conflit… Cette démarche favorise l’écoute et la compréhension mutuelle des besoins de chacun, par l’élaboration d’un diagnostic partagé. Il ne se résume donc pas à un simple échange de points de vue ou d’idées : il doit permettre de co-constuire des propositions.

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Distinguer le diagnostic et les solutions

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« Le dialogue territorial nécessite de bien distinguer le diagnostic et les solutions : le fait de parler des solutions alors que l’on n’a pas été au bout de la compréhension des problèmes est une source fréquente d’échec », explique Philippe Barret, spécialiste des questions de concertation pour la coopérative Dialter. Pour favoriser la compréhension mutuelle, il est nécessaire d’impliquer tous les acteurs. Il est notamment impossible de ne pas associer les décideurs, qui doivent être présents dans les différentes phases : information, consultation, concertation et négociation.

Mais, comme le montrent les retours d’expériences, il n’est pas nécessairement pertinent de faire participer tous les acteurs à toutes les phases. « Les animateurs de l’Agence de l’eau ont expérimenté une réunion où seuls des agriculteurs étaient présents, explique Stéphanie Besson, chargée d’études captages prioritaires-pesticides à l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. L’objectif était de définir un socle commun minimal et qui ne pouvait pas être remis en cause par le comité de pilotage. Cela a permis d’avancer plus rapidement dans le reste du processus. »

La posture de l’animateur

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« Pour mener à bien cette démarche, il faut également fixer un cadre et des instances de dialogue, ajoute Philippe Barret. Il faut clarifier dès le départ, les objectifs, le chemin et qui prendra les décisions. » La posture de l’animateur, sa recherche d’objectivité et de neutralité, est autre un élément déterminant du succès du dialogue territorial. Le médiateur, s’il doit chercher à faire s’exprimer toutes les voix et peut parfois apporter une expertise, ne doit pas prendre part aux décisions ou défendre ses propres intérêts – ou l’intérêt de sa structure – au risque de briser la confiance.

Le dialogue territorial a fait ses preuves, notamment pour débloquer des situations, par exemple dans des projets qui mêlent enjeux agricoles et environnementaux. Dans le cas de la protection de la ressource en eau, le dialogue avec les paysans ou les citoyens est parfois la seule option. « En matière d’environnement, on ne peut pas aller au-delà des normes légales, améliorer les pratiques, sans impliquer les principaux acteurs concernés, estime Jean-Eudes Beuret, spécialiste des questions de concertation. Même pour le respect de certaines règles, lorsqu’il n’y a pas de contrôle ou de sanction, le dialogue s’avère parfois la seule solution. »

Une évaluation difficile

De même, s’il est impossible de constater une baisse des taux de pesticides ou de nitrates dans l’eau, suite à certaines démarches de concertation, cela ne signifie pas que l’action n’a pas eu d’effet. « Il arrive que sur des processus qui durent plus de dix ans, on n’observe pas d’amélioration des taux de nitrates dans l’eau, malgré le dialogue et les actions mises en place, rappelle Jean-Eudes Beuret. Mais il faut comprendre, que sans cette démarche, cela aurait pu être pire ; c’est ce qu’il se passe par exemple sur la baie de Lannion avec les algues vertes. » Ces constats amènent à poser différemment la question de l’évaluation des démarches de dialogue territorial pour identifier en priorité des méthodes, outils ou approches, qui permettent d’obtenir les meilleurs résultats.

   Les 4 piliers méthodologiques du dialogue territorial

  • Élaborer un dispositif global et adapté.
  • Proposer un déroulement simple.
  • Définir un cadre de fonctionnement et des instances.
  • Choisir un animateur capable d’adapter une position neutre.

Plus d’informations :

 

Eau du Bassin Rennais : un projet de territoire pour protéger la ressource en eau

La démarche de concertation menée par le syndicat de production et de distribution d’eau a permis de dépasser des situations de blocage, puis de construire un projet de territoire autour de l’eau, de l’environnement, de l’économie et de l’emploi, rassemblant agriculteurs, citoyens et élus.

L’agglomération de Rennes est alimentée en eau par des bassins versants situés en grande partie à l’extérieur de son territoire, dans des zones dominées par une agriculture intensive, avec environ 2 000 exploitations qui produisent principalement du lait, du porc et de la volaille. Le rapport entre l’agglomération et les autres territoires, le monde rural et paysan, s’avérait, il y a quelques années, très conflictuel. Pour les habitants de ces territoires, non seulement la ville vient « voler » l’eau, mais elle impose également ses contraintes en matière de qualité. Des paysans ont, par exemple, lancé une procédure en contentieux contre l’élaboration des périmètres de protection du captage des Drains du Coglais en 1993.

Retenue de Rophémel sur la Rance

Dépasser les blocages

Face à cette opposition, la Ville de Rennes alors propriétaire des installations, puis Eau du Bassin Rennais, qui gère maintenant la production et la distribution de l’eau potable sur le bassin rennais (56 communes et 466 000 habitants), n’a pas vraiment le choix. Le syndicat rejette l’approche uniquement réglementaire et débute en 1996 une démarche de dialogue territorial. Il associe notamment les élus locaux pour travailler sur les programmes de protection de la ressource et de reconquête de la qualité de l’eau, avec des travaux sur les cours d’eau, les milieux aquatiques, les haies… Les collectivités, financées en tant que maîtres d’ouvrage, jouent le jeu, comme en témoigne le succès du programme Breizh Bocage qui a permis de recréer plusieurs centaines de kilomètres de talus afin de limiter l’érosion.

Un projet commun

Sur le bassin versant de la Haute Rance, après une évaluation de ce travail en 2013, le syndicat lance une nouvelle dynamique : la construction d’un projet de territoire intégrant différents enjeux (l’emploi, énergie, l’économie…) dont celui de l’eau. « L’intérêt d’élargir le dialogue et la co-construction à d’autres thèmes que celui de l’eau est d’attirer un plus grand nombre d’acteurs et de toucher les citoyens », précise Daniel Helle, ingénieur protection des ressources pour Eau du Bassin Rennais.

Avec l’appui d’associations de développement agricole et rural, comme l’Afip et les Civam, et après 38 entretiens, trois conférences ouvertes au grand public et quatre réunions de co-construction des projets, quatre axes sont définis pour ce projet de territoire : tendre vers une plus grande autonomie ; développer la valeur ajoutée et l’emploi ; maximiser le fonctionnement des écosystèmes et optimiser le fonctionnement des exploitations ; anticiper et échanger. « Ces axes se rejoignent, précise Daniel Helle. Renforcer l’autonomie du territoire permet de créer de l’emploi et de la valeur ajoutée, mais entraîne aussi une diversification de la production et des rotations, et donc un meilleur équilibre des écosystèmes… Il y a par exemple 80% du blé noir utilisé en Bretagne qui est importé. Développer cette production et une filière répond à ces différents enjeux. »

Dès 2014, le projet de territoire se concrétise. Aujourd’hui, 143 agriculteurs, sur les 500 de la Haute Rance, participent à des actions au-delà de leur présence à des réunions. Eau du Bassin Rennais mise aussi sur la communication, avec un prix qui récompensera différents projets, ou le lancement d’une marque de territoire, pour identifier et valoriser les productions durables.

Quels enseignements ?

Daniel Helle tire plusieurs enseignements de cette démarche, toujours en cours : « L’échange de savoirs est très important. Cela permet de mettre tout le monde au même niveau. Au départ, par exemple, les élus ne se sentaient pas légitimes à intervenir sur les questions agricoles. Aujourd’hui, ils portent la démarche et ont même demandé à la Chambre d’Agriculture de s’impliquer et d’agir. » Il estime qu’il est indispensable d’inclure tous les acteurs : « Si on ne passe que par la Chambre d’Agriculture, on ne touche pas tout le monde et inversement. Il faut réfléchir, en amont de ce type de démarche, aux moyens de mobiliser la diversité des agriculteurs. »

Une évaluation complexe

La question de l’évaluation de cette démarche, qui perdure, est complexe. D’un côté, il y a les moyens déployés. Pour le projet de territoire de la Haute Rance engagé depuis 2013, le travail d’animation pour son élaboration et sa mise en œuvre aura nécessité un mi-temps salarié à Eau du Bassin Rennais, quatre temps plein chez ses partenaires (communautés de communes et chambre d’agriculture), ainsi que des prestations (25 000 euros pour l’élaboration du contrat et 1,5 million d’euros pour les travaux sur les milieux aquatiques et le bocage). De l’autre, les résultats. « Sur la Haute-Rance, le dialogue que nous avons entamé depuis 2001 avec les agriculteurs et les autres acteurs a porté ses fruits. On a par exemple réduit les pics de pesticides de moitié entre 2008 et 2013 à la suite de l’engagement de 200 exploitations en contrat MAE Phyto [3]. »

Sur les Drains du Coglais, tous les agriculteurs sont suivis par le syndicat. Sur 60% de la surface du territoire, la fertilisation est passée de 270 à 190 kg d’azote par hectare entre 1996 et 2001. Dans le même temps, les teneurs en nitrates sont passées de 68 mg/l à 45 mg/l. « On est sûr qu’ici notre action a eu un impact direct grâce aux conseils sur la fertilisation et au dialogue », estime Daniel Helle, qui toutefois nuance : « Sur les autres territoires, plus grands, compte tenu de la baisse tendancielle des taux de nitrates dans l’eau observée partout en Bretagne, il est compliqué de déterminer la part de l’amélioration due à notre action et celle liée à d’autres facteurs, comme les contraintes réglementaires et économiques. » L’amélioration constatée grâce à certaines actions plaide en tout cas pour la poursuite du programme.

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Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse : un accompagnement au dialogue pour résoudre les conflits

L’Agence de l’eau a lancé un appel d’offres pour faire appel, si nécessaire, à des compétences en matière de médiation. En quelques années, cette initiative a permis de débloquer treize situations et de lancer de nouvelles dynamiques de protection de la ressource.

En 2011, l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse lançait un marché à bons de commande portant sur la médiation. L’objectif était d’apporter un appui à ses services pour l’analyse et la résolution de situations complexes dans la gestion de l’eau ou la restauration de la qualité de l’eau. Treize appuis ont été sollicités en quatre ans. Ces interventions ont permis de résoudre des blocages et d’aboutir à la création de zones de captage prioritaires et de plans d’actions partagés par tous les acteurs. « Ce projet est actuellement en phase de bilan, nous pensons le reconduire et réfléchissons sur le contenu et la forme de la future prestation indique Stéphanie Besson, chargée d’études captages prioritaires-pesticides pour l’Agence de l’eau. Pour nous, un des facteurs de succès est la position neutre de l’Agence sur ce marché, à l’inverse des services de l’État qui portent la démarche sur le plan réglementaire. » L’exemple de la démarche menée sur le captage de Chirouzes, à Saint-Romans (Isère), illustre l’intérêt de ce projet. Sur l’aire d’alimentation de captage (340 hectares) l’activité agricole occupe près de la moitié des terres, principalement pour la production en grandes cultures avec de l’irrigation (maïs et noix). Même si des actions ont été menées depuis le début des années 1990, l’amélioration de la qualité de l’eau n’est pas flagrante et il subsiste des dépassements des limites réglementaires, notamment pour les taux de pesticides.

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Relancer une dynamique

« Les pratiques de certains agriculteurs en matière d’irrigation ou de fertilisation, malgré les dispositifs en place, étaient au cœur des attentions. De plus, le Syndicat intercommunal d’eau potable et d’irrigation et d’assainissement de Saint-Romans avait peu de moyens pour suivre les actions. Lorsque le syndicat a engagé officiellement la démarche de délimitation de l’aire d’alimentation du captage prioritaire, tous les problèmes et conflits historiques sont ressortis », rappelle Stéphanie Besson. Pour résoudre ce problème, l’Agence de l’eau a engagé ce cas concret dans le cadre du marché de médiation. Les consultants, après une phase d’analyse avec les services de l’Agence, ont recommandé l’embauche d’un animateur. « La collectivité a donné son accord très vite pour l’embauche et cela a permis de débloquer la situation et de relancer une dynamique avec l’appui de la Chambre d’Agriculture », précise Stéphanie Besson. Depuis, un programme d’actions a été construit avec les différents acteurs pour améliorer les pratiques sur cette zone.

Dans d’autres cas, comme à Romans (Isère), la médiation a contribué à régler un conflit opposant la collectivité et la chambre d’agriculture, qui avait conduit à un blocage sur la définition de la zone de protection des trois captages prioritaires. « L’ensemble des acteurs n’avait pas accepté la procédure de classement en zone prioritaire, considérant qu’ils avaient déjà fait des efforts, dans une démarche volontaire. L’analyse menée par les consultants avec les services de l’Agence a montré qu’il y avait besoin d’aller sur le terrain à la rencontre des acteurs pour comprendre les positionnements, ce qu’a fait le bureau d’études dans le cadre de la prestation », ajoute Stéphanie Besson. Le bilan de cette intervention extérieure est aussi positif puisqu’elle a redonné de la légitimité à la collectivité et a permis de défiger les positions, puis de valider, collectivement, la zone de protection de ces trois captages prioritaires.

Plus d’informations :

 Un déclencheur pour animer un dialogue
« Osons Agir » est un dispositif d’accompagnement pour la mise en œuvre de démarches de concertation territoriale, porté depuis 2010 par l’Union régionale des Centres permanents d’initiatives pour l’environnement (URCPIE) Rhône-Alpes. En 2016, six porteurs de projets travaillant sur la question de l’eau, dont quatre animateurs de captages prioritaires de l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse ont bénéficié de ce dispositif qui comprend trois journées collectives pour amener de la théorie et échanger sur différentes expériences, quatre journées d’accompagnement sur le terrain et des échanges par mail. « L’objectif de ce dispositif, pour nous, était d’être un déclencheur, rapporte Stéphanie Besson, chargée d’études captages prioritaires-pesticides pour l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. Tous les participants ont dressé un bilan positif, avec un travail sur la posture de l’animateur qu’ils ont jugé fondamental. Cela a permis aux animateurs de vraiment prendre du recul, d’aboutir à des programmes d’actions réellement co-construits et à renforcer leur légitimité. Ils ont trouvé un nouvel élan. »Plus d’informations : www.urcpierhonealpes.fr/videos – Elizabeth Brazier Chassagne – osonsagir@urcpierhonealpes.fr

Vienne Agrobio : adapter les politiques locales aux profils des producteurs

Une étude propose aux collectivités de distinguer quatre profils types de producteurs, pour mettre en place un accompagnement et des dispositifs différenciés et ainsi favoriser la conversion d’un plus grand nombre d’agriculteurs à l’agriculture biologique.

Le dialogue territorial permet d’amener différents acteurs, dont des agriculteurs, à échanger et à s’influencer mutuellement pour dépasser des blocages et collaborer, par exemple, sur la protection des ressources en eau. Mais le développement de dynamiques de conversion vers l’agriculture biologique repose également sur les politique locales, les incitations financières, l’accompagnement, la communication… L’étude menée par Marie Buard, ingénieure agronome et animatrice à Vienne Agrobio, montre l’intérêt que peuvent avoir les collectivités à distinguer différents profils de producteurs et à adapter leur stratégie en fonction des publics qu’ils souhaitent engager dans une conversion à l’agriculture biologique.

Cette étude fait notamment suite à un constat sur le contrat territorial Vienne Aval, une zone à enjeu pour l’eau et biodiversité. Le plan bio y a été appliqué de manière assez identique sur tous les bassins versants, avec des programmes centrés sur les exploitations. « Nous avons remarqué qu’il n’y avait pas de lien entre le nombre d’actions menées dans ce plan et le nombre de conversions d’agriculteurs. Ce travail est aussi né de situations où, après plusieurs mois de participation dans des instances de concertation, nous avons accouché d’une souris, peut-être aussi car le projet a été mal mené », estime Marie Buard.

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Militant, manager, suiveur ou opportuniste

Considérant que la clé de la décision de conversion revient au producteur, des entretiens ont été réalisés auprès de quarante paysans afin de comprendre les déterminants de leur stratégie. « Leur stratégie répond à une rationalité parfois limitée, en particulier s’il s’agit de petites entreprises, explique Marie Buard. On a observé les producteurs suivant deux axes : l’insertion territoriale, notamment dans l’univers agricole et les tendances personnelles, comme l’attitude face au risque et au changement… » Quatre profils différents ont été identifiés : le militant, le manager, le suiveur et l’opportuniste. »

Les stratégies à mettre en œuvre pour favoriser la conversion diffèrent suivant les profils et peuvent même parfois s’opposer. « Les opportunistes, même s’ils sont frileux par rapport à l’agriculture biologique, seront plutôt incités à adopter ce mode de production pour des raisons économiques. En revanche, si l’on veut convaincre les suiveurs, environ 35% des agriculteurs, il faut travailler avec les prescripteurs, c’est-à-dire les chambres d’agriculture, les coopératives, les centres de gestion… Il faut communiquer dans la presse régionale et les foires agricoles », précise Marie Buard. Un outil pour l’action, dont la méthodologie a été validée sur d’autres territoires, mais dont les responsables politiques ne s’emparent pas encore.

Déterminants de la stratégie producteur en faveur de l'AB. Source : Marie Buard, 2015

Déterminants de la stratégie producteur en faveur de l’AB. Source : Marie Buard, 2015

L’implication de nouveaux acteurs

Cette étude et les entretiens menés ont contribué, avec d’autres facteurs, à impliquer de nouveaux acteurs, comme la coopérative Centre Ouest Céréales. « Les agriculteurs ont sollicité leur coopérative pour organiser une réunion d’information sur la bio. 70 étaient présents et 16 ont voulu aller plus loin », ajoute Marie Buard. Une autre coopérative, Terrena, a désormais un salarié à temps plein qui s’occupe d’agriculture biologique et a créé un silo de 4 000 tonnes dédié à cette production. Entre 2015 et 2016, la hausse des conversions, principalement d’agriculteurs ayant un profil de suiveur ou de manageur, a atteint 30%.

Comme le précise Jean-Eudes Beuret, agroéconomiste et spécialiste des questions de concertation, cet outil permet aussi d’identifier des profils sur lesquels on peut s’appuyer dans une démarche de concertation. « Dans le dialogue territorial, l’objectif est d’inclure tout le monde, mais on peut miser sur certaines personnes, essayer d’enrôler des gens pour qu’ils s’engagent dans l’action. Les acteurs clés sont souvent dans la majorité, plutôt conventionnels, mais avec une ouverture d’esprit, un parcours un peu différent. » Pour cela, une connaissance fine du territoire, des différents réseaux et acteurs, est souvent nécessaire, afin de compléter des connaissances issues d’entretiens.

Plus d’informations :

Partage de pratiques et de recommandations : questions posées et l’essentiel des pistes soulevées par les participant(e)s en atelier

Comment mener une concertation efficace sur un territoire étendu ?
– Asseoir la légitimité de l’animateur et fixer des objectifs précis à la concertation.
– Identifier les acteurs dans leur diversité et les différents profils (leader, neutres, électrons libres…). Connaître le terrain et réaliser une cartographie des enjeux et acteurs.
– Mettre en place une stratégie pour prioriser les actions sur une partie du territoire, test, puis favoriser l’effet « boule de neige ».

Quelles compétences de l’animateur pour pratiquer un bon dialogue territorial ?
– Savoir : une culture scientifique et technique, une expérience de la gestion de projet et de planning, des compétences juridique, par exemple sur le foncier, des compétences en gestion de conflit ainsi que des bases sur la communication non-verbale et la psychologie.
– Savoir-être : la modestie, savoir écouter, la capacité à conduire des réflexions et à garantir le respect mutuel, savoir rester neutre.
– Savoir-faire : synthèse, compréhension d’enjeux complexes, valorisation des démarches d’autrui, capacité à fédérer.

Comment l’outil SAGE peut-il participer au dialogue territorial sur un territoire ?
– Développer une culture du dialogue, avec des formations dans les Agences de l’eau et pour les élus. Trouver un élu « passerelle » qui comprenne l’intérêt du dialogue territorial et fasse passer le message aux autres élus.
– Disposer de moyens méthodologiques, d’outils et de cahiers des charges. Disposer de moyens financiers. Prévoir que le Sage puisse accompagner les différents strates locales.

Comment accepter et faire accepter qu’il faut parfois « perdre » du temps pour ensuite en gagner ?
– L’animateur est la clé, il doit disposer des ressources documentaires, humaines, méthodologiques et de l’appui d’un réseau. C’est lui, qui grâce à son diagnostic, peut présenter la situation est montrer ce qui va être simple ou compliqué et en quoi il y a besoin de dialogue.
– Il faut pouvoir changer de méthode si besoin et anticiper les difficultés.

Comment maintenir l’implication des acteurs dans une phase de concertation ?
– Maintenir un rythme régulier de réunions.
– Eviter les termes trop techniques, favoriser des enjeux précis et concrets pour les participants.
– Alterner des visites (par exemple de fermes) et des réunions.
– Utiliser les outils issus de l’éducation populaire et varier les outils en fonction des phases de la concertation.
– Favoriser la création de liens entre les personnes.


Autres ressources utiles :


[1] La FNAB propose des sessions de formation sur le dialogue territorial depuis 2013 à destination des chefs de projets et animateurs territoriaux des collectivités et de territoires de projet : principaux partenaires et maîtres d’ouvrage des opérations dans les zones à enjeu eau.

[2] Collectivités locales, Chambres d’Agriculture, Groupements d’Agriculteurs Biologiques, Terre de liens, SAFER, laboratoires de recherche, bureaux d’études, Agences de l’eau …

[3] Les Mesures agro-environnementales (MAE) sont des contrats souscrits par les exploitants agricoles dans lesquels ils s’engagent, par exemple, sur une réduction de l’utilisation des produits phytosanitaires en échange d’une aide financière.

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