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En 2017, les collectivités devront faire le choix du foncier agricole sans ambiguïtés (synthèse détaillée)

Synthèse de la conférence thématique « Préserver et mobiliser le foncier agricole, participer à l’installation et à la transmission des exploitations, est-ce l’affaire des collectivités ? » organisé par la FNAB lors du séminaire sur la transition agricole et alimentaire des territoires des 19 et 20 janvier 2017 à Paris.

A la pression foncière et concurrence entre les usages des sols qui fait rage dans les territoires, vient s’ajouter cette nouvelle réalité du départ en retraite, dans les 10 ans, de près de 50% de la profession agricole. C’est donc une valse infernale de cessions et de transmissions qui s’apprête à se jouer, cela sur fond de crise agricole, d’érosion des ressources naturelles, mais aussi d’une dynamique bio toujours plus puissante, et attirante. Comment les territoires pourront-ils tirer profit de cette opportunité sans précédent, et surtout, comment se saisir de cette potentielle nouvelle crise pour en faire un atout décisif pour un développement territorial durable ?

Le spectre du trou sans fond dans lequel pourrait tomber près de 50% des terres agricoles destinées aujourd’hui à changer de main dans les 10 années à venir ne semble pas vouloir donner de répit aux défenseurs de la vocation agricole des terres françaises. Bon an mal an, c’est encore chaque année entre 50 000 et 60 000 hectares de terres agricoles qui sont artificialisés chaque année en France (soit 20 millions d’hectares par an à l’échelle mondiale, d’après la FAO). Une tendance qui évolue au gré du dynamisme économique de la France, ralenti par la crise de 2007, mais avec une tendance à la reprise depuis 2014.

« Le foncier est une question conflictuelle à la base. » Michel Jabrun, PNR Pilat

Avec certes « des territoires vertueux, mais globalement la pression foncière tend à se reporter d’un endroit à un autre » révèle Robert Levesque, du Département études – Terres d’Europe-Scafr (Société de conseil pour l’aménagement foncier rural) associé aux Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER). A ce rythme, c’est globalement l’équivalent de la surface agricole d’un département qui disparaît tous les 5 ou 6 ans, même s’il convient de relativiser cette artificialisation qui ne se traduit pas, pour chaque mètre carré de terre, par un mètre carré de bitume. Cependant, quels que soient les détails de l’urbanisation que nous connaissons, elle signifie toujours une perte substantielle du potentiel agronomique des terres, ce qui, du point de vue de la disponibilité des terres arables et de l’enjeu alimentaire, reste une préoccupation forte. Cela l’est encore plus du point de vue de la ressource en eau, car, pour des raisons historiques d’implantation des actuels centres urbains, ces implantations ont été motivées par la qualité des terres et la disponibilité d’une ressource en eau. Ainsi, moins 10% de terres agricoles signifie moins 14% de ressource en eau exploitable. Un fait difficile à objectiver mais néanmoins précisé par une étude cartographique de la DRAAF montpelliéraine croisant artificialisation et qualité pédologique des sols. Ainsi, les terres les plus fertiles représentent sur ce territoire d’application 22% des terres agricoles, mais 40% des terres artificialisées.

Les terres les plus fertiles sont les plus menacées

A cette érosion des terres les plus fertiles, vient se cumuler l’érosion de la diversité des productions et des exploitations, là encore sur les meilleures terres, et les mieux équipées d’un point de vue agricole. Les cessions observées sur le marché agricole montrent une nette tendance à la financiarisation du marché du foncier agricole depuis trois ans. La progression des achats réalisés par des sociétés agricoles, soit 10% des transactions réalisées, pour 13% des surfaces, représente 26% des valeurs échangées sur le marché du foncier agricole. La donnée est corroborée par les recensements de 2000 et 2013, qui montrent une évolution des exploitations sous forme de sociétés individuelles, qui représentaient 58% des exploitations en 2000, et seulement 40% en 2013. En parallèle, le marché des terres libres se réduit, passant de 240 000 hectares en 1995 à 150 000 en 2015. « Sans régulation, le marché deviendra exclusivement un marché d’agrandissement qui se traduit par la marginalisation des terres agricoles et un marché d’éviction. Soit un marché qui empêche la diversification des systèmes de production et l’entrée de nouveaux types d’exploitation. »

L’impératif d’une régulation foncière

Pour Robert Levesque, la solution s’impose d’évidence : « En France et en Europe, l’extension urbaine relève bien d’une décision politique. Donc la préservation des terres l’est aussi. Les collectivités ont le pouvoir de construire un monde durable en se contentant des surfaces actuellement imperméabilisées, voire en envisageant de faire des surfaces perméables à partir des terres artificialisées ».

Si l’exercice de ce pouvoir est la responsabilité de la collectivité, elle pourra aussi compter sur de nouveaux acteurs : est noté aussi la présence de moins en moins anecdotique de Terre de Liens et de sa foncière, qui est parvenu avec succès à entrer sur le marché en acceptants les prix du marché. Le représentant de Terre de Liens commente : « Ce phénomène de financiarisation et d’agrandissement est également un phénomène de raréfaction des terres. Dans les pays où il n’y a pas de régulation du marché par les SAFER, ces phénomènes sont encore plus exacerbés. Le modèle français est presque un Graal pour nos collègues européens. » Ce qui n’a pas dissuadé Terre de Liens de s’engager dans l’initiative européenne Access to Land, dont l’enjeu entre en résonance avec les activités de l’association, de sa foncière et de sa fondation : celui d’ouvrir le foncier à tous, car celui-ci concentre des enjeux d’intérêt général comme l’alimentation, l’eau, les paysages, les friches. Or de fait, historiquement, seuls « l’Etat et les représentants de la profession agricole interviennent » sur ces sujets. « C’est un sujet trop sérieux et trop complexe pour le laisser aux mains de quelques-uns. Il faut ouvrir cette gouvernance aux citoyens, aux mangeurs, aux buveurs d’eau, et à la collectivité locale, qui est garante de l’intérêt général. »

La méthode de Terre de Liens consiste à réaliser, au plus près du terrain en s’appuyant sur des citoyens préalablement formés, une veille foncière, un suivi du marché des fermages. Au final, des moyens simples qui suffisent à lever les premiers freins constatés de l’installation hors cadre familial, mais qui légitiment aussi Terre de Liens à échanger avec la collectivité sur le devenir des terres agricoles et leur usage.

De la stratégie ou de l’opportunité ?

Côté collectivité locale, les réussites observées ici ou là témoignent jusqu’ici de stratégies très transversales, mais aussi de véritables opportunités qui peuvent se présenter à la collectivité. Dans les Parcs Naturels Régionaux, comme dans le Lubéron, la charte de parc, et l’écriture de stratégies alimentaires territoriales, le volontarisme se heurte souvent à l’héritage, qui a le plus souvent appauvrit la diversité de la profession agricole et des productions, malgré les engagements et moyens mis en œuvre précédemment pour enrayer le phénomène de l’agrandissement ou de l’artificialisation. « Un des points faibles de notre stratégie aujourd’hui est le manque de producteurs et de produits pour répondre à la demande », selon Mylène Maurel, Chargée de mission Agriculture et Tourisme du PNR du Lubéron, qui veut voire dans ce constat « de nouvelles raisons de travailler sur le foncier, les installations et les transmissions ». Et ce, d’autant plus que sur les 2000 exploitations du territoire, 65% vont changer de main, dont plus de la moitié sont aujourd’hui sans repreneurs et sans avenir. Pour la Communauté d’Agglomération Seine Eure, dotée encore d’une belle diversité maraîchère et de champs captants où les nitrates doivent rester des raretés pour satisfaire non seulement les habitants, mais aussi l’industrie pharmaceutique implantée sur place, c’est l’opportunité qui est devenue petit à petit stratégie. 110 hectares cédés par l’Etat et l’EPF, et 10 hectares par un golf, inconstructibles car en zone inondable, vont devenir le support d’une stratégie d’installation dans le cadre de Baux Ruraux Environnementaux (BRE), qui, une fois n’est pas coutume, sont perçus par les producteurs comme « un élément de stabilisation ». En tout, trois années ont été nécessaires à la signature de la convention de mise à disposition par la SAFER, celle des BRE en échange des baux précaires jusqu’ici subis par les producteurs de la zone : un laps de temps qui a permis de déployer une réflexion sur l’alimentation, et aboutir au constat que ces « 110 hectares ne répondaient pas aux attentes de la population ». 30 hectares seront donc réservés à l’accueil de projets de maraîchage, en réponse aux besoins des communes de produits bio et locaux, et plus particulièrement ceux d’une régie municipale de restauration collective. L’opportunité foncière est ainsi devenue, progressivement, le socle d’une structuration de la production locale et un levier de développement économique autour de la restauration collective… Pourtant, « le fait de rentrer par l’outil est rarement la bonne méthode, l’intérêt est de se projeter ensemble à court, moyen et long terme » argumente le représentant de Terre de Liens, qui constate que « décloisonner, légitimer, sensibiliser et outiller les collectivités locales reste un enjeu ». Et ceci afin qu’elles jouent un rôle plus important dans le stockage des terres opéré par la SAFER et le rapprochement des « calendriers de cession et d’installation », usent davantage de leur droit de préemption, et favorisent les échanges parcellaires.

Pas d’avenir du foncier agricole sans gouvernance ouverte locale ?

DSC0008_Crédit photos Joël Garnier - Pays de Romans

Différents cas d’école qui renvoient au commentaire de Nathalie Bertrand, de l’Institut de Recherche en Sciences et Technologie pour l’Environnement et l’Agriculture (IRSTEA) de Grenoble, soulignant le « paradoxe de la question foncière, avec d’une part, un cadre législatif très fourni avec des outils, des processus incitatifs pour la gestion économe de l’espace, et d’autre part on fait le constat d’une faible régulation de la consommation des sols, et d’une faiblesse de l’instrumentation en raison des difficultés à articuler le droit de l’environnement avec le droit rural ». La responsabilité qui pèse aujourd’hui sur la collectivité face à l’évolution du foncier agricole en devient presque une injonction à la créativité pour dépasser la complexité de ces processus, juge la chercheuse, qui voit dans les différents exemples territoriaux de gouvernance des sols agricoles des cas d’écoles qui sortent par le haut de cette injonction. Deux exemples rhônalpins viennent enrichir le vivier d’expérimentations en la matière, à fort potentiel de généralisation dans les territoires ; car « le fait que cela se joue sous la forme d’expérimentations territoriales tend à renforcer des inégalités territoriales ». A l’échelle départementale tout d’abord, celles-ci exerçant des compétences d’aménagement et d’urbanisme en prise avec les enjeux de développement rural : en Haute Savoie, la création d’un conservatoire des terres agricoles a servi d’outil d’aide à l’acquisition de terres agricoles par les collectivités locales, avec l’appui financier du département à hauteur de 30 à 60% du prix de la terre nue. Conditionné au maintien de l’usage agricole des terres et à la mise en place d’un BRE, cet observatoire a permis de porter cette politique d’acquisition en bonne intelligence avec la SAFER et la Chambre d’Agriculture, en s’appuyant sur les fonds récoltés grâce à la taxe départementale sur les Espaces Naturels Sensibles. Plus généralement, la charte départementale foncière, qui n’est pas juridiquement contraignante, constitue le plus souvent un socle favorable au dialogue et renforçant la légitimité de la collectivité comme acteur du foncier agricole sur son territoire.

L’intercommunalité, nouvel hôte d’une gouvernance foncière agricole

A l’échelle de l’ Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), dont les compétences ont été renforcées en matière d’aménagement, le Pays Voironnais offre aujourd’hui un modèle de stratégie agricole dont la maturité laissera songeur plus d’un territoire avec, en premier lieu, un schéma général des espaces agricoles, naturels et forestiers qui positionne l’agriculture comme une activité relevant du développement économique. La stratégie foncière s’appuie sur les recettes de la taxe, créée par la loi ALUR, sur l’artificialisation des terres agricoles, permettant de financer des acquisitions patrimoniales mises à profit pour l’installation de jeunes producteurs. Pour plus de transversalité, le droit de préemption a été délégué par les communes au Pays. La représentante de l’IRSTEA relève que « la position (des intercommunalités) sur la gouvernance foncière va être renforcée par la construction du projet urbain, la demande de qualité environnementale, pour les produits alimentaires et l’eau, ou encore l’attractivité du territoire ». Toujours, ce glissement progressif à une démarche de plus en plus englobante…

Au niveau de la gouvernance des SAFER, la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LAAF) de 2014 a précisé l’organisation d’une gouvernance en trois collèges représentant chacun 1/3 des voix, mettant sur un pied d’égalité les collectivités, les représentants agricoles et enfin l’Etat et associations agréées pour l’environnement, « soit un véritable élargissement du conseil et des comités techniques à la société civile et aux acteurs de terrain » note Robert Levesque, qui argue que « les SAFER n’avaient pas toujours attendu la loi pour intégrer ces évolutions. Dans 95% des cas, les participants parviennent à un accord. Aujourd’hui, les SAFER rétrocèdent souvent à Terre de Liens, et accompagnent 1400 installations par an, dont plus de 200 concernent l’agriculture biologique ».

Cessions, transmissions. Et l’agriculteur ?

On en oublierait presque les principaux intéressés, à savoir les producteurs eux-mêmes, qui sont les premiers acteurs de l’installation sur le territoire. « Quelqu’un qui prend en charge la cession de sa ferme et s’intéresse au devenir de sa ferme après son départ en retraite, c’est un point gagné pour la préservation du foncier, d’autant plus s’il est accompagné dans cette démarche par la collectivité, car dans ce cadre ce passage de relai peut être l’occasion d’un changement de système » affirme Louise Lemoing, de la Fédération Régionale des Agrobiologistes de Bretagne. Les chiffres des recensements 2000 et 2010montrent que 47% de la SAU est concernée par un changement d’exploitant dans un temps proche… avec un devenir incertain pour près de la moitié de ces 6,5 millions d’hectares concernés par les départs en retraite : « c’est l’opportunité de se saisir de ce vivier de cédants pour les accompagner et assurer le devenir de leur ferme ». Et accessoirement s’assurer que l’on ne repart à zéro sur les questions environnementales, y compris lorsque les terres cédées sont bio.


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