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Foncier agricole : le POS est mort, quid des nouveaux SCoT ? (synthèse détaillée)

Synthèse de l’atelier de co-production du 19 janvier 2017 « De la planification à la protection de l’usage agricole des sols, les dispositifs existent (ZAP, SCoT, PLUi, PAEN). Comment les mobiliser en pleine période de recomposition territoriale ? » organisé par la FNAB lors du séminaire sur la transition agricole et alimentaire des territoires des 19 et 20 janvier 2017 à Paris.

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L’enjeu de la planification et de la maîtrise de l’étalement urbain a poussé, avec les années, les acteurs de l’agriculture à se doter d’outils d’analyse et de compétences de plus en plus précises. Ces dernières années, la loi et le Code de l’Urbanisme ont opéré ce même mouvement de rapprochement vers une véritable prise en compte des espaces naturels et agricoles dans l’aménagement du territoire. Les récentes évolutions et la perspective de la massification des Schémas de Cohérence Territorial (SCoT) et PLU intercommunaux (PLUi) ouvriront peut être la voie, dans les prochaines années, à de véritables tournants pour les politiques publiques.

Mais qu’est-ce qui a bien pu couper à ce point les élus et les aménageurs de leur lien à la terre, pour que l’artificialisation puisse atteindre une centaine d’hectares par an sur un seul et même territoire ?

Mesuré à l’échelle de l’habitant, l’étalement urbain, incluant zones économiques, commerciales, infrastructures, équipements, a pu atteindre le chiffre record de 1500 m2… soit bien au-delà de l’espace requis pour le logement. « Les communes sont victimes du fait que leur unique ressource provient de la taxe foncière », glisse Anthony Douet, du Grand Angoulême, qui constate que l’environnement a longtemps été victime d’une approche réglementaire, et de facto vécue comme contraignante.

Le Grenelle de l’Environnement aura permis cette « inversion du regard », appelée de leurs vœux par les acteurs de l’environnement, qui depuis ont pu constater que celle-ci a bien eu lieu, ici ou là, avec parfois, comme dans le Grand Angoulême, un virage radical du projet de territoire. Car dans ce territoire il y a peu champion de la consommation foncière, la Trame Verte et Bleue (TVB) est devenue un axe majeur du développement du territoire. La protection des ressources naturelles n’est plus une contrainte, l’agriculture redevient une opportunité de développement économique à encourager.

L’agriculture, petit poucet de la planification

Cela ne signifie pas pour autant que l’avenir est uniformément rose dans ce territoire, qui constate encore de nombreux freins à l’échelle de la démarche Inter-SCoT Poitou Charentes. En premier lieu, le manque d’outils, mais aussi le manque de compétences permettant de s’assurer d’une bonne prise en compte de l’agriculture dans la planification. Première raison, les bureaux d’études mandatés ne sont pas toujours en mesure de justifier de cette double expertise urbanisme/agriculture, ceci amenant de nombreux territoires à s’appuyer sur les Chambres d’Agriculture pour l’élaboration de leur diagnostic. Qui se retrouvent alors « juge et partie », dénonce Anthony Douet, soulignant que « dans notre cas, elle a réalisé le diagnostic, pour au final émettre un avis négatif sur le SCoT » et que « plus le bassin est grand, moins le diagnostic est précis. Si l’agriculture est traitée dans le SCoT, ce n’est encore qu’à la marge ». La deuxième raison, qui découle logiquement de ces lacunes d’expertise permettant d’aborder simultanément urbanisme et ruralité dans l’aménagement du territoire, est le manque d’outil à la disposition des urbanistes.

Rares sont les agences d’urbanisme qui ont aujourd’hui un véritable héritage sur la question. C’est pourtant le cas de l’Agence d’Urbanisme de l’Aire Métropolitaine Lyonnaise, qui a la particularité d’avoir été créée sous l’impulsion d’une dynamique d’aménagement imaginée par l’État autour des huit grandes métropoles d’équilibre tracées sur le papier à la fin des années 60. Au final, indique Sébastien Rolland, de l’agence d’urbanisme, « le schéma qui prévoyait des chiffres de peuplement pour 2010 qui ont été dépassés par endroit, tandis qu’à d’autres nous n’avons pas atteint les projections pour 1990, alors que les zones à urbaniser avaient définies dans les POS (Plan d’Occupation des Sols) sur la base de ces hypothèses de peuplement ».

Le potentiel des terres arables reste méconnu

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Avec aujourd’hui 3,2 millions d’habitants, et encore 16 000 exploitations pour 550 000 hectares de surface agricole utile, la grande diversité agricole du grand territoire lyonnais a historiquement toujours encouragé les élus du territoire à traiter de la question agricole au sein de l’agence d’urbanisme. L’évolution parallèle des outils réglementaires en faveur de la protection des terres agricoles et la prise en compte de plus en plus affirmée de l’enjeu agricole par les élus ont amené l’agence à se doter de moyens complémentaires pour mieux appréhender le sujet.

La loi de Solidarité et Renouvellement Urbain en 2000, et surtout le lancement d’une démarche Inter-SCoT en 2004, creuse un peu plus les distances entre les « grands schémas visionnaires de l’Etat » et une vision qui devient de plus en plus « intercommunale, qui s’intéresse aux territoires périphériques pour mieux maîtriser leur développement ».  Mais « la cohérence de la cohérence, c’est un concept » : il faut donc inventer des outils, puisqu’il reste difficile de s’inspirer de ce que d’autres ont fait dans ce domaine nouveau du lien ville-campagne. L’agence d’urbanisme décide de tirer le fil de la pelote au travers du concept d’armature urbaine, et recense alors 51 terminologies différentes pratiquées dans les différents documents d’urbanisme en vigueur dans l’Inter SCoT. « Il fallait harmoniser la sémantique, ramener des possibilités de dialogue entre les territoires. » Dans un second temps, il est question du traitement des espaces à préserver, et l’agence d’urbanisme rencontre une nouvelle difficulté de taille : au-delà de la surface à préserver, comment identifier et caractériser son potentiel agricole ? Faut-il parler de potentiel agricole ou s’inscrire dans la philosophie des territoires résilients et traiter de potentiel alimentaire ?

Qualitatif versus quantitatif

Les CDPENAF (Commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers), instruments créés par l’Etat pour donner leur avis sur les PLU et autorisations d’urbanisme, connaissent déjà bien ces limites qui ne permettent pas encore, aujourd’hui, de disposer d’outils d’aide à la décision des élus permettant d’objectiver le potentiel agronomique d’un terrain. L’agence d’urbanisme de l’aire métropolitaine lyonnaise s’est appuyée sur un ingénieur agronome pour tenter de les dépasser, étape par étape : en premier lieu, le développement d’un outil permettant de caractériser les espaces, entre espaces ordinaires et espaces stratégiques, en croisant des faisceaux d’indices comme la vulnérabilité vis-à-vis de l’urbanisation. L’outil, testé à l’échelle d’un SCoT, a d’ores et déjà montré ses limites : conçu comme un outil de dialogue « pour que les élus soient à égalité sur la lecture de leurs espaces agricoles », il tend à « automatiser la lecture ». L’agence d’urbanisme poursuit donc pour l’heure sa recherche d’un indicateur synthétique clair sur le potentiel agronomique, tout en poursuivant l’élaboration de son Système d’Information Géographique au service de son observatoire agricole, le « dernier né de l’agence, suite aux démarches PAEN du Département », champion de France des démarches périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains dits PAEN.

L’observatoire a porté, dans un premier temps, une démarche d’abord quantitative, basée sur l’occupation du sol, à partir de données satellitaires. Mais les besoins se sont faits de plus en plus qualitatifs et englobants, ont requis des analyses des dynamiques économiques, à des échelles plus larges que les limites administratives. Pour se traduire au final par une étude du système alimentaire du territoire qui sortira en 2016. L’étude aura permis, tout récemment, de donner du corps à une approche de l’alimentation, et d’objectiver la vision politique d’une autonomie alimentaire « qui ne s’atteint qu’en englobant les grands territoires autour ».

« Plus le document d’urbanisme vit, plus cela montre que le territoire évolue et son projet avec. » Anthony Douet, SCoT du Grand Angoulême

La question des pratiques et cultures en suspens

Ce qui n’exonère par le PLU de son rôle en matière de traduction et de mise en cohérence d’une vision de l’agriculture du territoire : « le diagnostic y est plus complet, avec un état initial de l’environnement qui peut comprendre les questions agricoles (…) ; pour la survie des exploitations, le PLU est un outil majeur, sans qu’il y ait possibilité de traiter des types de culture ». Au final, le PLU d’Angoulême, qui s’appuie sur un SCoT encore imparfait en matière d’agriculture, ne pourra détailler que les questions du bâti, autorisé ou non, sur les parcelles, voire instaurer des freins à la multiplication des habitations dans les anciens corps de ferme. Tout juste parviendra-t-il à préconiser des haies, freins des grandes cultures, et à permettre l’installation de serres pour les productions maraîchères. Mais ce n’est pas un point final pour les espoirs d’Anthony concernant le mariage de raison entre planification et agriculture : « au-delà de la compétence planification, il faut une animation et un accompagnement de projet agricole. »

Point de vue : le projet doit pré-exister pour mieux s’exprimer dans le SCoT

Serge Bonnefoy, représentant du réseau Terres en Villes lors du séminaire, souligne qu’ « un SCoT qui prend bien en compte l’agriculture ne doit pas traiter que de l’espace, mais aussi du fonctionnement, par exemple en traitant des fonctionnalités agricoles et de la manière de simplifier l’activité agricole. Les outils de planification sont intéressants quand le territoire a défini une politique agricole et alimentaire. Souvent on construit cette politique après coup, il faut renverser l’affaire. L’agriculture est devenue une politique de droit commun pour beaucoup de territoires. Les documents de planification doivent être des espaces d’expression de cette politique agricole et alimentaire, autour de plusieurs clés d’entrée : les espaces agricoles, les activités (le fonctionnement agricole) et les contraintes qui pèsent sur ces activités, et enfin les types d’agriculture privilégiés. Le SCoT doit définir l’activité agricole. Si conflit il y a, la profession agricole nous fait savoir que le SCoT n’a pas cette légitimité. Mais dans le cas contraire, si un projet pré-existe, le SCoT devient le support pour valoriser l’agriculture, comme le maraîchage, l’agriculture en zones humides. Le bio, le maraîchage vont ressortir assez rapidement dans le Document d’Orientation et d’Objectif du SCoT, avec par exemple des zones maraîchères en ceinture verte qui se traduisent dans le zonage et donc dans le règlement du PLU. Concernant les diagnostics agricoles des PLU, que ce soit à Lyon, Montpellier, ou Toulouse, les trois ont bâti des modèles pour répondre à l’obligation réglementaire de prendre en compte l’agriculture. Mais chaque fois, la difficulté est que les PLU travaillent à l’échelle de la parcelle, ce qui était possible à l’échelle des PLUs communaux mais pas à celle des PLU intercommunaux. Il a donc fallu sélectionner certaines zones en tension susceptibles de devenir des zones urbanisées, afin de s’intéresser à la valeur agricole et agronomique de ces terres. En conséquence on s’intéresse à une toute petite partie du territoire agricole. De là, on arrive à construire un indicateur synthétique d’enjeu pour faire remonter aux élus l’urgence agricole, mais cela reste un parti pris. »

Focus sur la DUP

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Dans ce contexte,  se pose la question des outils permettant d’ériger des protections supplémentaires, a fortiori lorsque sols et ressources naturelles sont intrinsèquement liés. L’exemple de la protection des champs captants et de ses incontournables Déclarations d’Utilité Publique vient compléter la palette des outils. Périmètre de protection rapprochée, périmètre de protection immédiate, les outils sont gradués et vont permettre d’identifier des secteurs prioritaires d’intervention. Pour l’agglomération du Choletais, le secteur représente 250 hectares.  La première option, l’intervention réglementaire, fut comme il se doit rejetée par les acteurs. D’autant plus « qu’il y avait un zonage incompréhensible en terme d’hydrogéologie : des cours d’eau pas protégés d’une part, et des mesures de protection pas justifiées d’autre part ». Les élus choisiront donc de retravailler le fond du dossier  et d’ouvrir un travail de concertation avec plus de 200 producteurs, directement et moins directement concernés par la DUP, mais toujours concernés par la problématique de pollution diffuse pesant sur le secteur. Avec des résultats « étonnants » du dialogue territorial : l’achat de terres et leur mise en location au coût attractif de 30 euros l’hectare, en contrepartie de la mise en place de Baux Ruraux Environnementaux (BRE). En parallèle un projet de développement de l’agriculture biologique, soutenu par les élus, ainsi qu’un programme d’action « pesticides et matières organiques » est mis en place à destination non seulement des agriculteurs, mais aussi des particuliers et des communes. « Tout cela pour un coût de 6 ou 7 centimes d’euro au mètre cube d’eau – déduction faite des aides de l’Agence de l’Eau – tandis que le process de traitement de l’eau coûte autour de 70 centimes d’euro le mètre cube ».


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